[2]梁启超：《饮冰室合集》，《饮冰室文集》（十五），中华书局1989年版。

（五）对复议机关处理行政复议案件作出的复议结果作了更加全面的制度安排行政复议机关审理行政复议案件应当作出处理复议案件的结果，这既是维护行政相对人合法权益的要求，也是保证行政机关依法行政之需，更是行政复议机关行政复议工作的制度本质使然。但行政侵权行为具有复杂性，行政复议适用调解原则可以提高行政争议解决的效率。

书面复议制度是指行政复议机关在审理行政复议案件时，原则上仅就案件的书面材料进行审理的制度。如1950年通过的《印花税暂行条例》第21条明确规定，被处罚人不服税务机关之处罚，得于15日内提请复议，或向上级税务机关申诉。2017年《行政复议法》对审理行政复议案件期限只是作了笼统性要求，规定行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。 2023年9月1日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议对《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）进行了最新修订。这里的申请复核处理，实际上就是指申请复议，这是我国行政复议制度的雏形。

因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理（第49条）。采用书面复议制度，行政复议机关不必传唤申请人和被申请人、证人或者其他复议参加人到复议机关，申请人申请复议时，也可以不亲自递交复议申请书，而是向复议机关邮寄复议申请书，这样可以简化行政复议程序，减轻行政争议双方当事人的负担。地方政府为了获取更多的资源和得到上级肯定，采取各种违法手段，如违法批地、违法借债、违法允诺、虚报数据等手段以取得项目支持。

《宪法》序言第7自然段强调国家根本任务是进行社会主义现代化建设。(26)参见俞宪忠：《从招商引资到招商引制》，载《浙江学刊》2009第6期，169页。⑥参见谢庆奎、燕继荣、赵成根：《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第126页。如确立系统发展原则、行政效能原则、信赖保护原则等，以满足双重职能下行政法的内在要求。

发展职能需要政府的积极作为，而管理职能除提供公共服务外，对个人的规制行为要有谦抑性。(19)参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第15页。

政府通过产业规划和政策引导产业发展，尤其重视新兴产业以及高科技产业的发展，从而加速产业集群的形成，提升市场竞争力。而发展职能则以增量发展为目标，政府通过政策引领、资源配置、直接参与和风险管控来实现发展任务，其身份更多体现为经济人。这里涉及发展职能机构设置制度、经济开发区制度和国有企业制度，都需要法律支持，需要制定和完善《行政机关设置法》《地方政府法》《经济开发区法》《国有企业法》等法律。在组织结构上，政府推动发展的主要制度为行政区划手段和区域规划手段。

（五）系统调控手段及法律建构需求系统调控是确保发展决策目标落实到位的最终手段。虽然政府在履行发展职能时的身份与管理者不同，手段也有较大差异，但都是为了公共行政目标而履行职责，需要行政法的调控。在我国现代化进程中，除传统管理职能外，政府还肩负着重要的发展职能。比较而言，权力机关只是负责立法和重大决策，司法部门主要解决各类争议，只有各级人民政府对这些公共财产进行具体经营和管理。

当然，实践中创新的手段合理与否，需要开放讨论和慎重研究。②参见竺乾威：《政府职能的三次转变：以权力为中心的改革回归》，载《江苏行政学院学报》2017年第6期，第91页。

而管理职能更多侧重对个体权利义务的设定和规范，主要通过立法定制、标准约束、行政许可、行政处罚、行政强制和行政给付等手段履行。经过几十年的政府投入，我国建设了规模巨大的公共基础设施，如铁路、港口、体育场馆等。

(26)需要制定《招商引资法》，建立完善经营类的行政允诺制度。⑤参见何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，载《管理世界》2003年第6期，第58页。在此模式中，政府发展职能具有重要地位，是推进国家发展与保障人民根本利益的有力工具。(25)参见昝国江、安树伟、王瑞娟：《重大工程项目的区域品牌与经济发展》，载《经济纵横》2007第2期，第38-40页。多年来受个体本位的影响，行政法律制度主要围绕着主观权利的保护和救济展开。（一）行政组织手段及制度建构需求行政组织手段在政府发展职能履行中处于基础地位，具体包含三个方面的内容：一是组织结构手段，即在整体框架下进行多元的经济中心设置，实现空间经济中心的布局。

财政预算也是重要的整体决策，需要与国家发展战略和规划配套而行。管理职能最早局限于秩序行政，后发展到福利行政和风险行政，追求存量优化和社会公平，政府呈现的是管理者身份。

传统行政法的调整范围局限于行政机关—相对人之间的关系，注重管理权限和程序，强调对相对人权利的保障，但缺失了对政府发展职能及手段的调控。(18)参见王贵松：《作为利害调整法的行政法》，载《中国法学》2019年第2期，第90-109页。

政府不能再通过刚性命令控制个人和企业的行为，但为了确保经济和社会秩序，需要加强外部管理，既要给予个人及组织充分自由，保障其独立和权利，鼓励其参与竞争和创新，又要维护社会秩序，防范风险和提供各类公共服务和最低的社会保障。这类公务员需要向社会开放，吸收有实践经验的经营类人才进入到政府发展部门和国有企业等，更好实现政府与市场的对接。

（一）政府发展职能的宪法依据我国宪法规定了国家的发展目标，也设定了政府的发展义务。⑦参见朱光磊：《全面深化改革进程中的中国新治理观》，载《中国社会科学》2017年第4期，第29页。如宪法规定实行生产资料公有制，一切自然资源包括土地在内，实行国家所有和集体所有。图1 发展职能手段及法律制度图四、行政法学研究的反思、创新与发展改革开放以来，我国行政法的发展路径以行政诉讼为中心，关注政府的各类外部管理行为，形成了以管理职能为核心，以行政行为为支点的行政法学理论体系。

国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量(22)，服务于国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业等任务目标，是经济社会稳定持续发展的依托。综上，发展职能的主要手段及法律制度汇总如下图1。

全面审视发展职能的功能，可以促进发展职能的完善。如果只有目标，没有手段，就会导致不择手段。

但总体而言，政府发展职能还没有完全纳入法治轨道，许多发展手段缺乏法律规范，尤其是资源配置方面存在决策不科学、官员腐败和资源浪费等严重问题。⑩参见习近平：《对发展社会主义市场经济的再认识》，载《东南学术》2001年第4期，第26-38页。

进入专题： 发展职能 管理职能 行政法回应 。而且相关立法仅重视法律规制手段，缺乏有效的激励促进机制，与政府的绩效评估不相匹配。(13)王旭：《论国家在宪法上的风险预防义务》，载《法商研究》2019年第5期，第117页。一方面政府为社会提供公共物品，如大量的基础设施都由政府投资建设，政府是经济体制中最重要的行为者。

（四）整体（多元）执行手段及法律建构需求整体决策的执行是政府履行发展职能的关键。一、政府发展职能的界定与功能政府发展职能源于我国独特的发展模式。

与管理职能比较，发展职能具有鲜明特色。如宪法规定中央政府有权编制和执行国民经济计划与国家预算。

第二类是通过公私合作执行。再如与发展职能相关的制度概念，如行政区划、经济开发区、政府间竞争与协同、公共财产、整体规划、招商引资及行政允诺、系统控制等，也将随着相关行政法制度的发展而成为行政法学体系中的重要概念。